De complexe verantwoordelijkheidsverdeling
Gemeente, onderwijsinstellingen en kinderopvangorganisaties hebben alle drie een rol en verantwoordelijkheid bij gezamenlijke huisvesting.
Gemeente
De gemeente heeft de verantwoordelijkheid voor het realiseren van onderwijshuisvesting die voldoet aan het bouwbesluit. Hiervoor ontvangt de gemeente financiële middelen vanuit het gemeentefonds. De gemeente is niet verantwoordelijk voor de realisatie van huisvesting voor de kinderopvang. Bij gezamenlijke huisvesting moet worden gezocht naar een vorm van financiering waarbij de kinderopvangorganisatie een minimaal kostendekkende vergoeding voor de investering aan de gemeente betaalt. De gemeente is en blijft economisch eigenaar van een schoolgebouw. Bij leegstand kan de gemeente het schoolgebouw opeisen. Bij het beëindigen van de activiteiten dient het schoolgebouw te worden teruggeleverd aan de gemeente.
Onderwijsinstelling
De onderwijsinstelling krijgt, in de meeste gevallen, het juridisch eigendom overgedragen door de gemeente. De onderwijsinstelling is verantwoordelijk voor de instandhouding en het onderhoud en ontvangt hiervoor financiering van het Ministerie van OCW. De splitsing van de verantwoordelijkheden en middelen over gemeenten en onderwijsinstellingen wordt ook wel ‘split incentive’ genoemd. De gemeente heeft een financieel belang bij een lage investering, terwijl de onderwijsinstelling een financieel belang heeft bij lage exploitatiekosten. In de praktijk bemoeilijkt dit duurzaamheidmaatregelen omdat deze leiden tot een hogere investering, maar vaak lagere exploitatiekosten. Daardoor plukt de onderwijsinstelling de financiële vruchten van de investering die door de gemeente is gedaan.
Kinderopvangorganisatie
De kinderopvangorganisatie is in de meeste situaties huurder. De kinderopvangorganisatie betaalt huur, bestaande uit een minimaal kostendekkende vergoeding voor de investering. Daarnaast betaalt de kinderopvangorganisatie een vergoeding voor exploitatiekosten, zoals onderhoud en energie.
Wanneer een gedeelte van het gebouw beschikbaar wordt gesteld aan een kinderopvangorganisatie ontstaan vanwege deze verantwoordelijkheidsverdeling allerlei praktische vragen:
- Draagt de gemeente ook het juridisch eigendom over van de ruimtes voor kinderopvang? En zo ja, aan wie?
- Wie financiert de bouw van de ruimtes voor kinderopvang? De gemeente en de onderwijsinstelling ontvangen hiervoor geen financiële middelen. Voor onderwijsinstellingen geldt tot op heden zelfs een investeringsverbod op grond van de Wet op het Primair Onderwijs (WPO).
- Is het noodzakelijk om een Vereniging van Eigenaars op te richten en wie heeft daarin welke verantwoordelijkheden?
- Hoe moet worden omgegaan met gemeenschappelijke exploitatiekosten?
In de praktijk komen wij regelmatig tegen dat IKC’s zijn gebouwd en in gebruik genomen, waarna het nog jarenlang duurt voordat afspraken over huur- en exploitatiekosten in een overeenkomst worden vastgelegd. Gebrek aan kennis, functiewisselingen bij betrokken medewerkers en onduidelijkheid over de gekozen juridische vorm van gezamenlijke huisvesting zijn hiervan vaak de oorzaak. Het ministerie van SZW onderkent de complexiteit. Daarom is in het najaar een handreiking verschenen, waar verschillende brancheorganisaties en onafhankelijke expertiseorganisaties aan hebben bijgedragen. De handreiking geeft verschillende scenario’s en oplossingsrichtingen.
Oplossingsrichtingen
Bij gezamenlijke huisvesting is sprake van een belangrijk onderscheid tussen twee varianten. Gezamenlijk huisvesting die direct bij de nieuwbouw wordt gerealiseerd en gezamenlijke huisvesting bij bestaande bouw.
Nieuwbouw
Bij nieuwbouw zijn er vijf scenario’s, waarvan er twee het meest gebruikelijk zijn:
- De gemeente investeert;
- De kinderopvangorganisatie investeert in eigen ruimten.
Scenario’s waarin de onderwijsinstelling, beheerstichting of externe partijen financieren komen in de praktijk beperkt voor.
Het meest voorkomende scenario bij nieuwbouw is dat de gemeente de volledige bouw financiert. De gemeente vult in dat geval niet alleen haar wettelijke taak in met betrekking tot onderwijshuisvesting, maar investeert ook in ruimten voor kinderopvang. De wet voorziet op dit moment niet in een zorgplicht bij gemeenten voor huisvesting van kinderopvang. Wel kan de gemeente de gezamenlijke huisvesting als voorziening in de gemeentelijke ‘verordening voorzieningen huisvesting onderwijs’ opnemen.
Wanneer de gemeente financiert, zijn er twee varianten mogelijk:
- Het volledige juridische eigendom wordt aan de onderwijsinstelling overgedragen;
- Er vindt kadastrale splitsing plaats. Het schooldeel wordt juridisch overgedragen aan de onderwijsinstelling. De ruimten voor kinderopvang blijven in juridisch eigendom bij de gemeente.
Bij de eerste variant treedt de onderwijsinstelling op als verhuurder aan de kinderopvangorganisatie en sluiten beide onderling een huurovereenkomst af. De kinderopvangorganisatie betaalt in de huursom een vergoeding voor de investering en een vergoeding voor de exploitatiekosten. De vergoeding voor de investering betaalt de onderwijsinstelling door aan de gemeente. De onderwijsinstelling zal, vanwege het investeringsverbod, met de gemeente een huurovereenkomst moeten afsluiten waarin bijvoorbeeld risico’s rondom leegstand worden afgedekt door de gemeente.
Bij de tweede variant huurt de kinderopvangorganisatie rechtstreeks van de gemeente. Afhankelijk van de gemaakte afspraken wordt daarnaast een vergoeding voor exploitatiekosten betaald aan de gemeente of aan de onderwijsinstelling. Vanwege de kadastrale splitsing zal een Vereniging van Eigenaars (VvE) opgericht moeten worden die verantwoordelijk is voor het beheer en onderhoud van het gebouw. De gemeente en de onderwijsinstelling zijn als juridisch eigenaar lid van de VvE.
De eerste variant is administratief het meest eenvoudig voor de kinderopvangorganisatie. Er is sprake van één huurovereenkomst en één partij waarmee je te maken hebt, namelijk de onderwijsinstelling. Ook hoeft geen VvE te worden opgericht. De tweede variant biedt echter ook belangrijke voordelen. Bij kadastrale splitsing kunnen de ruimtes voor kinderopvang worden onttrokken aan de onderwijsbestemming, waardoor reguliere huurafspraken met huurbescherming voor de kinderopvangorganisatie kunnen worden gemaakt.
Het tweede scenario bij nieuwbouw is die waarin de kinderopvangorganisatie investeert in eigen ruimten. Ook in dit scenario vindt kadastrale splitsing plaats. De gemeente bekostigt het schooldeel en draagt voor dit deel het juridisch eigendom over aan de onderwijsinstelling. De kinderopvangorganisatie financiert zelf de investering in de ruimtes voor kinderopvang en ontvangt deze ruimtes ook in juridisch (en economisch) eigendom. Vanwege de kadastrale splitsing is een VvE noodzakelijk. De kinderopvangorganisatie is, als juridisch eigenaar van de ruimtes voor kinderopvang, zelf lid van de VvE. Afhankelijk van de gemaakte afspraken tussen de gebruikers en de VvE vindt een afdracht aan de VvE plaats voor gezamenlijk kosten van beheer en onderhoud.
Dit scenario biedt de kinderopvangorganisatie veel voordelen. De kinderopvangorganisatie is zelf juridisch eigenaar en heeft daarom veel inspraak zonder een afhankelijkheidsrelatie met een verhuurder. Een groot nadeel is echter dat deze variant voor veel kinderopvangorganisaties financieel niet haalbaar is. Financiering vanuit eigen middelen lukt veel kinderopvangorganisaties niet. Externe financiering is niet altijd mogelijk of alleen onder ongunstige voorwaarden.
Bestaande bouw
Het gebeurt met regelmaat dat kinderopvangorganisaties, vanwege leegstand in het schoolgebouw, in overleg met de onderwijsinstelling gebruik maken van bestaande onderwijshuisvesting. De gemeente dient hiervoor toestemming te geven. Vooral als het gaat om buitenschoolse opvang is in veel gevallen geen investering in de bestaande huisvesting nodig. Belangrijk voor de kinderopvangorganisatie is dat in deze situatie in principe geen sprake is van huurbescherming. De gemeente heeft economisch claimrecht en kan de ruimtes opeisen. Het is voor betrokken partijen van belang om hierover het gesprek te voeren en te zoeken naar een bestendige invulling van het gebouw. In de genoemde Handreiking zijn verschillende varianten benoemd die toch huurbescherming bieden of de positie van de kinderopvang versterken.
Belangrijk om te vermelden is dat de gemeente, wanneer geen investering is vereist, geen huursom kan bedingen. De oorspronkelijke investering van de gemeente in de huisvesting heeft immers in relatie met de onderwijsinstelling plaatsgevonden. Wel sluit de kinderopvangorganisatie een huurovereenkomst met de onderwijsinstelling. Omdat de onderwijsinstelling zelf geen initiële investering heeft verricht zal de huursom relatief laag zijn. De huursom is namelijk alleen ter dekking van onderhouds-, beheer- en exploitatiekosten en niet ter dekking van de initiële investering.
In de Handreiking worden ook scenario’s uitgewerkt waarbij, ondanks dat sprake is van bestaande bouw, toch een investering is vereist.
Best practices
Tot slot geven wij kinderopvangorganisaties graag adviezen mee vanuit de praktijk:
- Gemeente, onderwijsinstellingen en kinderopvangorganisaties zoeken vaak de strategische samenwerking op en komen elkaar bij verschillende projecten opnieuw tegen. Wij signaleren dat in de praktijk te vaak ‘het wiel opnieuw wordt uitgevonden’. Natuurlijk is ieder project uniek, maar betrokken partijen doen er verstandig aan met elkaar een blauwdruk te ontwikkelen waarin de juridische uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de gezamenlijke huisvesting zijn uitgewerkt. Deze blauwdruk kan vervolgens steeds opnieuw worden toegepast. Is dit vanwege verschillen tussen gemeenten, locaties of onderwijspartners geen haalbare kaart, dan is in ieder geval helder inzicht in de gekozen samenwerkingsvorm vereist.
- Vanwege de juridische positie hebben kinderopvangorganisaties te vaak te weinig regie bij de realisatie van gezamenlijke huisvesting. Om samen met de gemeente en het onderwijs te komen tot strategisch huisvestingsbeleid zouden kinderopvangorganisaties meer hun positie aan de gesprekstafel moeten opeisen. Gemeenten zijn verplicht een Integraal Huisvestingsplan (IHP) voor onderwijshuisvesting op te stellen. In het IHP zijn strategische keuzes over nieuwbouw, renovatie en duurzaamheid vastgelegd. Dit IHP komt tot stand in overleg tussen gemeenten en onderwijsinstellingen. In deze tijd van IKC-vorming is de kinderopvang naar onze mening een onmisbare gesprekspartner in dit traject.
Toekomstperspectief
Al jarenlang wordt in Den Haag gediscussieerd over een wetswijziging. De wetswijziging moet schoolbesturen de mogelijkheid geven om zelf bij te dragen aan onderwijshuisvesting en financiële ruimte geven aan initiatieven vanuit de sector om te innoveren. Sectororganisaties hebben in rondetafelgesprekken met leden van de Tweede Kamer nadrukkelijk tot deze wetswijziging opgeroepen. In het Tweede Kamerdebat van 1 december 2022 heeft de minister van OCW toegezegd in 2023 met een wetsvoorstel te komen. De minister gaf aan dat hij in overleg met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de betrokken sectorpartners wil kijken hoe bijvoorbeeld knelpunten rond de verschillende normen bij onderwijs en kinderopvang weggenomen kunnen worden. Hiermee lijkt er voor alle betrokken partijen ‘licht aan het einde van de tunnel’ te zijn.
 |
Vragen?Neem gerust contact op via avdplas@vanreeacc.nl |
